來源：澤平宏觀

　　　　文：恒大研究院 任澤平 熊柴 周哲 孫婉瑩

　　隨著人口老齡化加速到來、人們生育意愿低迷、放開二胎后出生率大幅低于預(yù)期，近期，全面放開生育信號頻現(xiàn)：2018年3月，“國家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會”取消；2018年6月以來，新建、遼寧、陜西、湖北等地紛紛出臺政策鼓勵(lì)生育；2018年8月6日，己亥年生肖郵票的“三只小豬”引起外媒猜測；同一天，人民日報(bào)發(fā)表文章《生娃是家事也是國事》，呼吁以生育政策的落地和社會保障的健全來切實(shí)促進(jìn)生育。種種跡象顯示，全面放開生育或許已離我們不再遙遠(yuǎn)，但是生育意愿低迷難題該如何破解？

　　1 全面放開生育信號頻現(xiàn)：計(jì)生機(jī)構(gòu)取消、各地出臺政策鼓勵(lì)生育、人民日報(bào)發(fā)文

　　信號一：計(jì)生機(jī)構(gòu)取消。2018年3月13日，國務(wù)院提請全國人 大審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出，“不再保留國家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會，組建國家衛(wèi)生健康委員會”。

　　3月17日，該方案經(jīng)十三屆全國人 大一次會議表決通過。這是自1981年國家計(jì)劃生育委員會組建以來，國務(wù)院組成部門中第一次沒有“計(jì)劃生育”名稱。

　　從機(jī)構(gòu)改革說明看，組建國家衛(wèi)生健康委員會強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生健康、老齡化，對2013年組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會時(shí)的“為更好地堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策”等只字未提。從主要職責(zé)看，國家衛(wèi)生健康委員會的主要職責(zé)包含“負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作”，但刪去了2013年機(jī)構(gòu)改革時(shí)的“擬訂計(jì)劃生育政策”等內(nèi)容。這表明我國生育政策將發(fā)生重大調(diào)整，生育權(quán)有望從政府控制回歸到家庭自主，全面放開生育或已不遠(yuǎn)。

　　信號二：各地出臺鼓勵(lì)生育政策。2018年6月以來，新疆、遼寧、陜西、湖北等地出臺政策鼓勵(lì)生育，側(cè)重于產(chǎn)假、住院分娩補(bǔ)貼、增加托幼機(jī)構(gòu)供給、女性勞動(dòng)權(quán)益保障等方面。

　　　　信號三：生肖郵票引猜測。2018年8月6日，2019年（己亥年）生肖郵票公開，其中“五福齊聚”圖中含兩只大豬和三只小豬，引起海內(nèi)外猜測。8月7日，英國《泰晤士報(bào)》網(wǎng)站文章在標(biāo)題中稱“一張豬年郵票預(yù)示著中國將鼓勵(lì)三孩家庭。”。美國《華爾街日報(bào)》也報(bào)道稱，“一張擁有三只小豬大家庭的郵票，提高了人們對中國可能進(jìn)一步放開計(jì)劃生育政策的期待。”

　　　　猜測源于2016年中國郵政曾于發(fā)行猴年生肖郵票，其中一張名為“福壽雙至”，圖案是一只母猴抱著兩只小猴。也就是在那一年，中國放開了二孩政策。

　　隨即《乙亥年》生肖郵票的設(shè)計(jì)師韓美林對此予以否認(rèn)。他稱這套郵票并沒有傳遞任何信號，并強(qiáng)調(diào)“藝術(shù)家不是政府政策的代言人”。之所以畫三只小豬，是為了使構(gòu)圖更加平衡。

　　信號四：人民日報(bào)發(fā)文建議出臺實(shí)質(zhì)性政策鼓勵(lì)生育。2018年8月6日，《人民日報(bào)》海外版發(fā)表了一篇題為《生娃是家事也是國事》的文章，歷數(shù)出生率低下對經(jīng)濟(jì)社會的影響：中國的人口紅利基本已經(jīng)用完，老齡化加劇，用工成本上升，社會保障壓力大，并稱“要解決這些問題，不能僅僅靠家庭自覺，還應(yīng)該制定更為完整的體制機(jī)制。說白了，生娃不只是家庭自己的事，也是國家大事。”人民日報(bào)建議保證鼓勵(lì)生育政策的落地、健全社會保障，尤其是切實(shí)降低年輕人在教育、醫(yī)療方面的成本，來鼓勵(lì)生育。

　　2 生育政策變遷：生育權(quán)歸家庭——計(jì)劃生育——計(jì)劃生育松綁

　　中國生育政策歷經(jīng)多次變遷。從建國初期“人多力量大”到1970年代“一個(gè)不少、兩個(gè)正好”。1949年新中國成立后，政府雖在生育政策上有所變化、甚至反復(fù)，但生育權(quán)一直歸家庭。建國初期，政府一度鼓勵(lì)生育，比如獎(jiǎng)勵(lì)多子女母親、強(qiáng)調(diào)人多力量大；1970年代提倡“一個(gè)不少、兩個(gè)正好、三個(gè)多了”。因此，中國人口從1949年的5.4億暴增至1978年的9.6億。人口爆炸式增長給當(dāng)時(shí)社會帶來了巨大壓力，體現(xiàn)在吃飯、穿衣、住房、交通、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等諸多方面，同時(shí)也為改革開放以后的人口紅利埋下伏筆。

　　　　1982年計(jì)劃生育定為國策，但原本預(yù)期只執(zhí)行30年就調(diào)整。1978年，計(jì)劃生育被寫入憲法，“國家提倡和推行計(jì)劃生育”。1980年9月**中央《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》呼吁一個(gè)家庭只生一個(gè)孩子。1982年9月，計(jì)劃生育國策被寫入**十二大報(bào)告，并在同年12月落實(shí)到憲法。自此，“嚴(yán)格一孩”計(jì)劃生育國策開始長期推行。

　　根據(jù)1980年**中央《公開信》，當(dāng)時(shí)中央預(yù)期只執(zhí)行三十年計(jì)劃生育就調(diào)整，原文是：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了?！币恍┤丝趯W(xué)者在1990年代中期就提出2000年為調(diào)整生育政策的最佳時(shí)點(diǎn)。但是，因?yàn)榉N種原因，計(jì)劃生育政策執(zhí)行時(shí)期被大大延長。

　　2013年末計(jì)劃生育政策開始松綁，但“單獨(dú)二孩”“全面二孩”均不及預(yù)期。2013年機(jī)構(gòu)改革中，衛(wèi)生部與國家計(jì)劃生育委員會合并為國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會，同時(shí)將國家人口和計(jì)劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會。這種機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整顯然不只是出于大部制改革的意圖。同年11月，**十八屆三中全會決定于2014年啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”，但因效果不好，2016年推行“全面二孩”。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年是2000年以來的生育高峰，出生人口1786萬，比2015年多出生191萬人。根據(jù)此前有關(guān)方面的判斷，全面兩孩的政策效果體現(xiàn)有滯后性，應(yīng)該在2017年之后逐步顯現(xiàn)，也即2017年出生人口數(shù)量會明顯高于2016年。但在2017年出生人口僅為1723萬人，較2016年減少63萬人，不及有關(guān)方面預(yù)期。這種情況或是本次計(jì)生機(jī)構(gòu)取消的催化劑。

　　　　3 生育率現(xiàn)狀：中國總和生育率極低、老齡化速度極快

　　在多年計(jì)劃生育政策的影響下，中國總和生育率極低，老齡化加快，未來人口紅利消失，用工成本上升，社會發(fā)展動(dòng)力堪憂，社會養(yǎng)老壓力和社會保障壓力巨大。

　　1）中國總和生育率極低，2015年為1.62，2028年前后或迎來約14.4億峰值，之后人口規(guī)模將開始下降?？偤蜕适侵该總€(gè)育齡婦女平均的生育子女?dāng)?shù)，一般在2.1可保證一國人口世代更替，即總?cè)丝诒３植蛔?。根?jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2010年中國總和生育率為1.18，2015年為1.05。不過，由于在人口普查或抽樣調(diào)查中存在對低齡人口的漏登，人口學(xué)者一般認(rèn)為總和生育率在1.4-1.6左右。但即便如此，中國的總和生育率在全球仍處于超低水平。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2015年中國總和生育率為1.62，低于全球平均水平2.45，也低于高收入經(jīng)濟(jì)體的1.67。當(dāng)然，中國還是高于日本的1.46，但其人口總量在2008年達(dá)峰值，然后逐漸減少。根據(jù)中國生育率和年齡結(jié)構(gòu)，中國人口大致在2028年前后達(dá)約14.4億峰值，然后開始減少，2050年降至13.6億。

　　　　2）中國老齡化速度快、規(guī)模大，在世界各國當(dāng)中前所未有。一般認(rèn)為，65歲及以上老年人口比例在7%以上為老齡化社會，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級老齡化。從老齡化過渡到深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本25年（1970-1994年）；從深度老齡化到超級老齡化，德國用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。

　　新中國成立以來經(jīng)歷了三次人口出生高峰（1950-1957年、1962-197 3年、1982-1991年），遵從人口發(fā)展的慣性規(guī)律，六十多年后必然形成三次人口老齡化沖擊波。中國2001年進(jìn)入老齡化社會，聯(lián)合國《世界人口展望（2017修訂版）》預(yù)計(jì)中國將用24年、即于2025年前后進(jìn)入深度老齡化社會，再9年后即2034年前后進(jìn)入超級老齡化社會，2050年達(dá)26.3%，到2060年后逐漸穩(wěn)定在30%左右的水平，老齡化速度前所未有。并且，由于人口基數(shù)大，中國老年人口規(guī)模前所未有。2017年65歲以上老年人口已達(dá)1.6億，預(yù)計(jì)到2050達(dá)3.6億，屆時(shí)每4個(gè)人就有1個(gè)65歲以上的老人。

　　　　4 生育意愿調(diào)查：12.3萬人參與調(diào)查意愿生育率僅為1.7 3

　　“全面兩孩”政策實(shí)施后，二孩出生數(shù)量有所上升，但一孩出生數(shù)量大幅減少。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年全國出生人口1723萬人，比2016年減少了63萬。其中一孩724萬人，占比43%，比2016年減少了249萬人。二孩883萬人，占比51.2%，比2016年增加了162萬人。這意味著80后90后生育愿望趨弱，而70后二孩生育愿望雖一次性釋放，未來二孩數(shù)量也可能會減少。一孩的生育主體是80后、 90后，一孩比例下降說明中國新生代的生育愿望趨弱，同時(shí)這一類育齡婦女人口數(shù)也在大幅度下降。這意味著在目前的人口政策下，中國人口出生基本上不具備可持續(xù)性，未來中國的出生人口還將繼續(xù)快速下降。目前二胎增加主要是等待生育第二胎的70后、80后夫婦在政策改變后馬上利用了該政策，2016年出生人數(shù) 突然上升很可能是一次性的，可能會集中在二孩政策放開后的兩三年，此后這類生育行為將逐漸減少。因此，未來二孩數(shù)量有可能大幅度減少。

　　　　如果全面放開生育，民眾愿意生嗎？針對這個(gè)疑問，2018年3月，我們在微信公眾號、今日頭條、微博發(fā)起調(diào)研，12.3萬人參與生育意愿投票。

　　調(diào)查結(jié)果顯示，意愿生育率為1.7 3左右，生育形勢不樂觀。不考慮“不生”選項(xiàng)意愿生育率約為2.04；考慮“不生”選項(xiàng)不生孩子比例超預(yù)期，意愿生育率約為1.7 3。根據(jù)我們的直接調(diào)查統(tǒng)計(jì)，生1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)、4個(gè)孩子及以上的意愿比例分別為33%、39.9%、17.3%、9.7%。粗略計(jì)算，意愿生育率為2.04，大致相當(dāng)于1.7的實(shí)際生育水平，與1.8-2.1的適宜生育水平仍有一定差距。在含“不生”選項(xiàng)的某平臺上有高達(dá)26.7%的人選擇不生，這大大超過我們的預(yù)期，據(jù)該樣本計(jì)算意愿生育率僅為1.5。從現(xiàn)實(shí)看，不生孩子的情況主要包括不孕不育、不婚同性戀、丁克家庭、單身主義等。當(dāng)前中國已婚夫婦不孕不育發(fā)生率高達(dá)12.5%-15%，規(guī)模約4000萬-5000萬，大部分在于后天原因，比如環(huán)境污染、過度熬夜、工作壓力、不良習(xí)慣等。雖然不孕不育可通過藥物治療、試管嬰兒、人工授精等得到部分解決，但多數(shù)仍難以治療。此外，加上部分同性戀人群、丁克家庭、單身主義群體等，保守粗略估計(jì)不生的比例可能在15%左右。因此，結(jié)合其他調(diào)查數(shù)據(jù)，在考慮不生情況下，不生、生1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)、4個(gè)及以上的比例分別為15%、28.11%、33.89%、14.74%、8.27%，由此粗略估計(jì)的意愿總和生育率約為1.7 3。

　　　　1.7 3的意愿生育水平大致等于1.4左右的實(shí)際生育水平，生育形勢非常不樂觀。生育意愿與生育行為存在鴻溝，且意愿生育水平高于實(shí)際生育水平的幅度隨著年齡變小而逐漸變大。根據(jù)中國社科院人口學(xué)者王廣州等2016年的研究，意愿生育水平與終身生育水平有0.2-0.35的差距。所以1.7 3的意愿生育水平對應(yīng)著1.4左右的實(shí)際生育水平，這與中國當(dāng)前1.4-1.6的總和生育率基本持平，與1.8-2.1的適宜生育水平存在很大差距。

　　大量“澤平宏觀”的讀者朋友表示生育意愿不高源于三大原因：教育成本高、房價(jià)高、時(shí)間精力成本高。女性的生育期一般在15-49歲，最佳生育年齡一般在23-30歲，最好不超過35歲。70后已具備一定物質(zhì)基礎(chǔ)，生育二孩意愿強(qiáng)烈，但女性、男性均已錯(cuò)過最佳生育年齡，成功妊娠并生育的可能性較小。80后90后作為當(dāng)生育主力，面臨贍養(yǎng)4個(gè)老人的壓力，在生育問題上因經(jīng)濟(jì)成本（教育、房價(jià)、醫(yī)療等）、時(shí)間精力成本等想生不敢生。

　　5 政策建議：盡快全面放開生育政策

　　隨著人均收入水平上升，總合生育率將先升后降，鼓勵(lì)二孩并全面放開生育的必要性、緊迫性上升。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，人口總和生育率呈倒U型規(guī)律，即隨著人均收入水平上升，總和生育率先升后降，這就是為什么歐洲、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體反而生育率低。個(gè)人生育意愿和生育行為受到很多復(fù)雜因素的影響，包括經(jīng)濟(jì)能力、撫養(yǎng)成本、年齡、生育偏好等等，政策對生育行為的影響具有不確定性。日本、德國、俄羅斯等一些國家早已出臺了鼓勵(lì)生育政策，包括生育補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)假延長等，但目前只有少數(shù)國家效果明顯，生育率明顯回升。

　　　　我們建議，盡快實(shí)行鼓勵(lì)二孩乃至全面放開生育政策，提升中國人口生育率回歸至1.8-2.1的適宜水平。

　　1）考慮給予家庭個(gè)稅減免、分娩補(bǔ)助、落實(shí)產(chǎn)假等激勵(lì)。根據(jù)生育水平與收入的U型曲線，低收入和高收入人群的生育率較高，而中等收入人群的生育率較低。在全面二孩政策放開背景下，鼓勵(lì)二孩生育的重點(diǎn)很可能在于中產(chǎn)階級，鼓勵(lì)政策也應(yīng)更加聚焦于中產(chǎn)階級。建議對二孩生育給予個(gè)稅減免、孕期保健補(bǔ)助和住院分娩補(bǔ)助等政策激勵(lì)，并進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)產(chǎn)假、哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、配偶陪產(chǎn)假等獎(jiǎng)勵(lì)假的待遇保障。

　　分娩補(bǔ)助、產(chǎn)假落實(shí)等政策已經(jīng)見于各地的鼓勵(lì)生育政策之中，未來大概率會在全國更大范圍內(nèi)得以落實(shí)。但個(gè)稅減免尚未落地，2018年6月的全國人 大公布了個(gè)人所得稅法修正案草案（征求意見稿）提到“子女教育支出”一項(xiàng)的扣除。不過草案并未對“子女教育支出”做詳細(xì)說明。

　　2018年8月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提到“將計(jì)劃生育扶助保障項(xiàng)目明確為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。中央制定計(jì)劃生育扶助保障補(bǔ)助國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況逐步提高?！辈?019年1月1日開始實(shí)施。這意味著計(jì)劃生育扶助從原本的地方事權(quán)為主變成中央和地方共同事權(quán)，未來有望提高計(jì)劃生育補(bǔ)助保障標(biāo)準(zhǔn)和加大發(fā)放補(bǔ)貼的力度，給予二孩家庭更多補(bǔ)助傾斜。

　　2）堅(jiān)持“房住不炒”定位，建立長效機(jī)制，實(shí)施“人地掛鉤+金融穩(wěn)定”。**十九大提出，堅(jiān)持“房住不炒”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。根據(jù)我們房地產(chǎn)周期長期看人口、中期看土地、短期看金融的分析框架，應(yīng)根據(jù)城市地產(chǎn)庫存去化周期采取不同的供地節(jié)奏，并強(qiáng)化常住人口增減與土地供應(yīng)的“人地掛鉤”，保持貨幣中性適度。

　　3）提升教育醫(yī)療社保保障房等財(cái)政民生支出比重，并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，解決托幼難問題。比如，加大學(xué)前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，并將九年義務(wù)教育延伸至十二年義務(wù)教育，降低教育成本，并推進(jìn)人力資本提升。同時(shí)，解決托幼難問題，鼓勵(lì)0-3歲兒童托幼機(jī)構(gòu)的設(shè)立，減輕年輕夫婦尤其是職業(yè)女性對于養(yǎng)育幼兒占時(shí)間精力成本過高的顧慮。

　　不可否認(rèn)，近十年來中國教育、醫(yī)療、社保等民生支出比重明顯上升，合計(jì)占比從2007年的29.2%增至2017年的34.3%，其中2017年教育、醫(yī)療、社保支出占財(cái)政比重分別為14.9%、7.2%、12.2%。但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，盡管發(fā)展階段和發(fā)展模式存在差異，相關(guān)民生支出比重提升空間依然較大。以美國為例，2016年美國政府在教育、醫(yī)療和收入保障方面的支出占財(cái)政支出的比重分別為13.6%、21.7%、21.3%，合計(jì)56.6%。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府也需要從增長型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，更加注重民生。