地方政府融資平臺(以下簡稱“政府平臺公司”)指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。隨著改革開放不斷深化，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛，從20世紀(jì)90年代初期起，我國開始深化投融資體制改革，在此背景下，政府平臺公司應(yīng)運而生。此后在城市化進(jìn)程加速中，地方政府融資平臺如雨后春筍般在各城市成立，承擔(dān)起地方政府投融資任務(wù)，為各地城市化的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

　　1994年分稅制改革后，地方建設(shè)快速發(fā)展導(dǎo)致地方財政收支不平衡，財政壓力加大，政府平臺公司開始承擔(dān)起地方政府投融資的任務(wù)。由于2008年全球金融危機爆發(fā)，國內(nèi)“四萬億”啟動，承擔(dān)地方政府投融資任務(wù)的大中小政府平臺公司加速涌現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)高速增長時期，各地方政府以投資拉動GDP，地方政府為政績考慮，通過政府平臺公司不斷融資，一定程度上浪費了資源并出現(xiàn)了項目的亂建。同時，有著政府信用背書的政府平臺公司可以順利得到大量融資，這又進(jìn)一步增加了地方政府融資沖動。由于融資投資過度，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險也開始不斷積累，隱藏著一定的債務(wù)風(fēng)險。

　　為防范風(fēng)險，

　　2012年國務(wù)院及有關(guān)部門出臺相關(guān)文件，約束地方政府融資平臺投融資行為。2014年地方政府性債務(wù)的管理進(jìn)一步加強，新《預(yù)算法》以及國發(fā)43號文對融資平臺投融資行為進(jìn)行規(guī)范，一定程度上限制了政府平臺公司的新增融資和過度投資行為。但是，在度過“嚴(yán)冬”之后，政府平臺公司的投融資再度放松，各地方政府通過設(shè)立新的項目公司等方式進(jìn)行融資，進(jìn)一步加大了地方政府的隱形債務(wù)。截至2017年底，全國在銀監(jiān)會名單的政府平臺公司就有11734家，但仍有大量公司在名單之外，由于數(shù)量較多，未有明確的數(shù)字統(tǒng)計，由此產(chǎn)生的債務(wù)規(guī)模也無法估量。雖然2017年又陸續(xù)發(fā)布財預(yù)50號文、87號文等文件，針對政府平臺公司的投融資進(jìn)行相應(yīng)限制，但實效不如43號文那么明顯，政府平臺公司有著地方財政的隱形擔(dān)保，無論是名單內(nèi)還是名單外，都可以使用各種方式通過商業(yè)銀行進(jìn)行融資，或者信托貸款、資管計劃、融資租賃、售后回租等方式進(jìn)行變相融資。來自各種渠道的資金注入，使得政府平臺公司的債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模難以準(zhǔn)確估計，隱藏著一定的金融風(fēng)險。

　　為防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，2018年財政部下發(fā)23號文，從資金供給端開始約束地方政府及其平臺融資。此文件雖然是對國發(fā)43號文、新《預(yù)算法》、財政部2017年發(fā)布的一系列文件等政策要求的重申，但實際上是針對金融業(yè)，從源頭遏制政府平臺公司肆無忌憚的投融資行為。此次23號文將徹底切割地方政府對政府融資平臺的隱形擔(dān)保，將實行更為市場化的方式進(jìn)行運作。通過“四個不得”、限制明股實債、資本金穿透以及經(jīng)營性現(xiàn)金流還款等方面，對金融企業(yè)為政府融資平臺融資進(jìn)行約束。23號文下發(fā)后，各大金融機構(gòu)迅速作出反應(yīng)，從各個方面抑制政府平臺公司不規(guī)范的融資行為。

　　進(jìn)入新時代之后，GDP增長不再是各地方追求發(fā)展的唯一目標(biāo)，各地依靠投資拉動GDP增長的模式將徹底轉(zhuǎn)變，政府平臺公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也基本完成。未來地方政府將通過發(fā)行地方債的方式完成融資，通過政府購買等更為規(guī)范的方式來完成地方公益性項目建設(shè)，通過政府補貼加市場化資金形式完成地方準(zhǔn)公益性項目，由此，政府平臺公司將面臨轉(zhuǎn)型。此次23號文下發(fā)的目的，是為了實行市場化的方式管理地方債務(wù)，將政府平臺公司推向市場，防止政府平臺債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大。政府將會通過解決存量債務(wù)、控制增量債務(wù)的方式防止引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，因此，政府平臺公司大規(guī)模爆發(fā)債務(wù)風(fēng)險的可能性不大。

　　目前，針對政府平臺公司的存量債務(wù)，可以通過三種方式來解決。首先是通過地方政府發(fā)債等方式置換一些公益性項目債務(wù)，然后逼迫政府平臺公司進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，通過經(jīng)營性項目將原有政府平臺債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)，最后通過吸收社會資本參與到供水供氣、垃圾處理等公益性項目，政府給予特許經(jīng)營權(quán)或財政補貼，依靠PPP模式，由項目公司按照市場化原則來償還原有債務(wù)。此外，未來地方政府進(jìn)行公益性和準(zhǔn)公益性項目，將通過發(fā)行一般項目債和項目收益?zhèn)鹊胤絺问絹硗瓿?，?jīng)營良好以及管理健全的政府平臺公司將依托原有資源優(yōu)勢和良好基礎(chǔ)，從事一些具有經(jīng)營性現(xiàn)金流的項目，通過PPP模式吸引社會資本共同完成一些準(zhǔn)公益性項目，同時，可以作為政府購買服務(wù)的承擔(dān)方參與完成棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)以及易地扶貧等地方項目。而債務(wù)規(guī)模較大、經(jīng)營不善的政府平臺公司將會在市場競爭中被淘汰。

　　財政部23號文的推出將倒逼大量的政府平臺公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型，完成從地方政府投融資主體向市場化主體的轉(zhuǎn)型，未來四大類政府平臺公司可以依托原有優(yōu)勢向四個方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型:原有的土地開發(fā)類平臺公司將依托土地等國有資產(chǎn)向國有資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)型；原有的保障房等建設(shè)類平臺公司將通過房屋建設(shè)等方面的經(jīng)驗向房地產(chǎn)開發(fā)公司轉(zhuǎn)型；原有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類平臺公司向城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)綜合服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型；原有的投資類平臺公司將通過產(chǎn)業(yè)基金等方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，并向金融控股公司轉(zhuǎn)型。

　　(作者單位:交通銀行(601328,股吧)發(fā)展研究部)