眾所周知，混合所有制改革提出于1993年的十四屆三中全會(huì)，第一輪混改側(cè)重于經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)層面，主要目的在于改變?cè)袊?guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)局面，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，尤其是股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本和社會(huì)資本活力。

　　這一輪“混改”應(yīng)該追溯至2013年底十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這一決定也是為2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào))定下總綱領(lǐng)和基調(diào)。

　　從十八屆三中全會(huì)到國(guó)企改革“1+N”

　　2013年底到2014年初，雖然這輪混改取得一定的成果，如中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)和中國(guó)建材集團(tuán)作為2014年混改試點(diǎn)、中石化拿出油品銷售業(yè)務(wù)板塊引入社會(huì)資本和民營(yíng)資本，格力轉(zhuǎn)讓49%股權(quán)引入戰(zhàn)略投資者，中石油公開轉(zhuǎn)讓子公司100%股權(quán)等，但整體來看，還是比較謹(jǐn)慎的，混改試點(diǎn)并沒有大規(guī)模推進(jìn)。當(dāng)時(shí)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)是否流失、國(guó)企職工尤其是管理層的身份轉(zhuǎn)變、控股權(quán)誰來掌握及明確經(jīng)營(yíng)主體等問題都比較謹(jǐn)慎。

　　隨著2015年9月《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，國(guó)改配套的“1+N”文件也逐步落地。《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào))是第一份配套文件，也是這次混改熱潮的統(tǒng)領(lǐng)性文件。所有這輪混改的規(guī)范、方向、原則以及標(biāo)準(zhǔn)都可以在這份文件中找到對(duì)應(yīng)，不論是2016年10月國(guó)資委部署國(guó)有企業(yè)混合所有制改革“6+1”試點(diǎn)方案，還是2016年12月底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于推進(jìn)電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工領(lǐng)域的混改，都是承接了這份《意見》的部署。就此，筆者擬對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》思路進(jìn)行分析。

　　橫向?qū)用妫?/strong>

　　三類國(guó)企混改思路

　　在混改的橫向?qū)用?，?duì)于三類國(guó)企(《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》將國(guó)企分為商業(yè)類和公益類兩類)，《意見》提供了不同的混改思路，其中：首先，充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國(guó)企，運(yùn)用整體上市等方式，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。

　　其次，關(guān)鍵行業(yè)商業(yè)國(guó)企，包括通信、交運(yùn)、水電、油氣、電網(wǎng)、核電、軍工等領(lǐng)域。原則是保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股。

　　這包括，其一通信基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利水電航電樞紐、調(diào)水工程等領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或控股，允許符合條件的非國(guó)有企業(yè)依法通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?？梢躁P(guān)注電信領(lǐng)域混改，2016年初正式注入三大運(yùn)營(yíng)商2300億鐵塔資產(chǎn)的鐵塔公司混改、以及PPP模式參與整個(gè)基礎(chǔ)樞紐設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

　　其二，石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等，除對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股外，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，允許非國(guó)有資本平等進(jìn)入。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國(guó)家儲(chǔ)備領(lǐng)域保持國(guó)有獨(dú)資或控股。關(guān)注油氣改革，包括上游資源、中游油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及下游銷售的混改。

　　其三，核電，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股，支持非國(guó)有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)。關(guān)注核建領(lǐng)域PPP，包括組合引入保險(xiǎn)資金、社?；鸬乳L(zhǎng)期投資者參與國(guó)家重點(diǎn)工程投資。

　　其四，國(guó)防軍工，戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略安全和涉及國(guó)家核心機(jī)密的核心軍工能力領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股。其他領(lǐng)域，分類逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)體制機(jī)制，支持非國(guó)有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)。軍工資產(chǎn)龐大，集團(tuán)眾多，國(guó)資集中度高，所涉及的細(xì)分行業(yè)基本都處于先進(jìn)制造業(yè)前沿，且整體資產(chǎn)化率比較低。

　　第三，公益類國(guó)企，在水電氣熱(發(fā)電)、公共交通(民航、鐵路、地鐵)、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。政府要加強(qiáng)對(duì)價(jià)格水平等方面的監(jiān)管，根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)?！笆濉币?guī)劃綱要明確，放開電力、石油、天然氣、交通運(yùn)輸、電信等領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。同時(shí)根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，到2017年，價(jià)格改革將繼續(xù)在輸配電、醫(yī)療、鐵路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域向縱深推進(jìn)。

　　縱向?qū)用妫?/strong>

    分層推進(jìn)

　　混改包括中央和地方兩個(gè)層面，筆者的判斷是中央和地方的混改會(huì)同步推進(jìn)。首先，央企層面：進(jìn)度會(huì)更快，聲勢(shì)更浩大，一些地方國(guó)企的混改阻力可能會(huì)更小。根據(jù)文件，國(guó)企二級(jí)及以下企業(yè)，以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實(shí)體企業(yè)為重點(diǎn)，引入非國(guó)有資本。新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域民資參與難度更小，而且更能結(jié)合民資的優(yōu)勢(shì)，如軍工的民參軍領(lǐng)域。

　　其次，集團(tuán)層面：在國(guó)家有明確規(guī)定的特定領(lǐng)域，堅(jiān)持國(guó)有資本控股;在其他領(lǐng)域，鼓勵(lì)通過整體上市、并購(gòu)重組、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例(國(guó)有控股是底線，但是可以通過資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)混改，引入戰(zhàn)投，如東方航空定增引入攜程做戰(zhàn)投).

　　第三，地方層面：鼓勵(lì)地方從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)混合所有制改革。目前地方混改推進(jìn)也是如火如荼，例如北京在2016年12月正式發(fā)布《關(guān)于市屬國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的實(shí)施辦法》、山東58家混改試點(diǎn)企業(yè)已經(jīng)全部制定混改方案、云南白藥控股通過引入新華都實(shí)現(xiàn)集團(tuán)層面混改落地等。筆者認(rèn)為，2017年地方國(guó)改有望同步推進(jìn)，建議可以關(guān)注上海、云南、安徽、江西、東北三省、浙江等地的國(guó)改。

　　民間資本多路徑參與

　　混改核心在于引入國(guó)有資本以外的其他資本，包括民資和外資。引入民資的路徑也有很多種，如在國(guó)資流動(dòng)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)層面操作、在上市公司層面通過定增等引入戰(zhàn)投、轉(zhuǎn)讓國(guó)有股份等。《意見》提出了以下幾個(gè)混改民間資本參與方向：

　　首先，組合引入保險(xiǎn)資金、社?；鸬乳L(zhǎng)期投資者參與國(guó)家重點(diǎn)工程投資，包括PPP等。養(yǎng)老金投資運(yùn)作已經(jīng)正式啟動(dòng)。一些地方如山東“國(guó)資劃撥社?！币呀?jīng)啟動(dòng)，有望進(jìn)一步盤活國(guó)有資本。

　　其次，支持國(guó)有資本與非國(guó)有資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，參與企業(yè)改制重組。央企層面，2016年中國(guó)誠(chéng)通成立3500億元的國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，隨后不久國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)中國(guó)國(guó)新也成立了2000億規(guī)模的中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金，兩只基金都有望進(jìn)一步參與國(guó)企的改制重組。地方層面，山東、廣東、云南、四川等多省紛紛成立了國(guó)改發(fā)展基金。

　　第三，國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)。2016年8月已發(fā)布《國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》，因此可以關(guān)注“員工持股試點(diǎn)+混改”的主線。地方國(guó)資層面的員工持股試點(diǎn)推進(jìn)也是有條不紊，北京于2016年底已經(jīng)出臺(tái)員工持股計(jì)劃試點(diǎn)的實(shí)施辦法，目前試點(diǎn)企業(yè)已經(jīng)確定;上海、安徽、廣州等多地的市屬國(guó)有控股混合所有制企業(yè)的員工持股計(jì)劃已有落地的案例。預(yù)計(jì)隨著混改的進(jìn)一步推進(jìn)，員工持股計(jì)劃試點(diǎn)的開展會(huì)在更大范圍內(nèi)鋪開?？梢灾攸c(diǎn)關(guān)注科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型國(guó)有企業(yè)等員工持股計(jì)劃的開展。

　　推進(jìn)混改試點(diǎn)示范

　　2016年10月發(fā)改委對(duì)于“6+1”混改試點(diǎn)的提法，讓市場(chǎng)再次關(guān)注起混改的試點(diǎn)落地。在《意見》中，已經(jīng)有了“結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，開展放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)示范”的表述。

　　2016年10月發(fā)改委已明確東航集團(tuán)、聯(lián)通集團(tuán)、南方電網(wǎng)、哈電集團(tuán)、中國(guó)核建、中國(guó)船舶等中央企業(yè)以及浙江省混合所有制改革項(xiàng)目列入第一批混改試點(diǎn)。目前各個(gè)試點(diǎn)企業(yè)正在組織審議批復(fù)試點(diǎn)方案。筆者認(rèn)為，今年軍工、油氣、民航等混改進(jìn)展會(huì)相對(duì)更快一些。