文：恒大研究院 任澤平 甘源

　　中國金融監(jiān)管正處于大變革時代。隨著銀監(jiān)保監(jiān)合并，監(jiān)管理念從行業(yè)監(jiān)管轉向功能監(jiān)管，借鑒英國“雙峰”和美國監(jiān)管模式，形成“一委一行兩會”新監(jiān)管體系，“超級央行”呼之欲出。監(jiān)管理念更加現(xiàn)代化，未來將重點加強宏觀審慎和監(jiān)管協(xié)調。

　　證監(jiān)會獨立表明中央把發(fā)展直接融資放在重要位置。證監(jiān)會對生物科技、云計算、人工智能、高端制造4個行業(yè)中的“獨角獸”企業(yè)，開通“快速通道”，符合相關規(guī)定者可以實行即報即審，不用排隊。證監(jiān)會將創(chuàng)造好的工具和相應的制度安排支持新經濟企業(yè)，讓企業(yè)選擇合適方式回歸A股。

　　新監(jiān)管體系將能更好地實現(xiàn)防化風險和服務實體兩大目標。

　　　1． 銀監(jiān)保監(jiān)合并，“目標監(jiān)管”改革方向明確

　　3月13日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，下午審議了國務院機構改革方案，并聽取了國務委員王勇關于該方案的說明。方案中針對金融監(jiān)管機構作出了重大調整：組建中國銀行(601988) 保險監(jiān)督管理委員會，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行，不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會。

　　方案說明指出，新建立的委員會將整合原銀監(jiān)會與保監(jiān)會的職責，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩(wěn)定。

　　縱觀我國金融監(jiān)管機構沿革，可以看到一條清晰的集中監(jiān)管→分業(yè)監(jiān)管→目標監(jiān)管的脈絡。

　　國至90年代初的人行集中管制階段，金融監(jiān)管基本由人民銀行集中主導。其中，建國初至1978年期間，我國整體而言各項金融業(yè)務均由人民銀行專營，計劃經濟的時代烙印明顯；1978年至90年代初也即改革開放初期，金融市場在改革開放的探索中自發(fā)進入了混業(yè)經營狀態(tài)，但金融監(jiān)管改革稍落后于金融市場發(fā)展，仍然以人民銀行作為上級單位對下級單位執(zhí)行計劃的方式進行監(jiān)管。

　　1992年至2008年的分業(yè)機構監(jiān)管階段，探索并確立了不同監(jiān)管機構分業(yè)監(jiān)管的模式，針對不同類型機構的監(jiān)管職權先后從央行剝離，成立了新的監(jiān)管機構。其中，1992年至1999年期間，金融市場間根據(jù)《關于金融體制改革的決定》明確了保險、證券、銀行實行分業(yè)經營的原則，嚴格的分業(yè)經營與逐步形成的分業(yè)監(jiān)管相協(xié)調；但1999年開始，在全球金融自由化大趨勢的背景下，我國逐漸放開了分業(yè)經營的限制，形成了實際意義上的金融混業(yè)經營模式，金融監(jiān)管再次稍落后于金融市場發(fā)展。

　　2008年至今，我國進入了探索構建全新的目標監(jiān)管模式的階段。2008年美國次貸危機爆發(fā)波及全球金融穩(wěn)定，國際開始重視宏觀審慎、行為審慎問題，我國也開始轉向目標監(jiān)管模式的探索。央行2011年首次明確提出宏觀審慎管理的理念，并開始圍堵各機構混業(yè)經營形成的影子銀行風險，2016年央行差別準備金動態(tài)調整機制升級為MPA體系，2017年進一步成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。

　　至此，我國初步形成了金融委統(tǒng)籌協(xié)調，以健全貨幣政策與宏觀審慎政策為雙支柱，綜合考慮微觀審慎、行為審慎等因素的多元目標監(jiān)管制度。

　　　　中國新監(jiān)管改革主要是應對兩大挑戰(zhàn)和趨勢：分業(yè)監(jiān)管不適應混業(yè)經營，貨幣政策盯通脹忽視資產價格。改革方向：貨幣政策保障幣值穩(wěn)定，加強宏觀審慎保障金融穩(wěn)定，加強微觀審慎保障個體金融機構穩(wěn)定，保障消費者權益保護。央行負責前兩個，金融穩(wěn)定委員會負責第二個和監(jiān)管協(xié)調，合并后的監(jiān)管部門負責后兩個。補監(jiān)管短板空白讓不該混業(yè)的交叉金融回歸本業(yè)，合并分業(yè)監(jiān)管體系適應正常的混業(yè)經營趨勢。

　　這一次銀保職能合并、部分職責劃入央行的改革與當前構建目標監(jiān)管模式的探索一脈相承。根據(jù)方案說明，這一改革的目的是為了解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。目標監(jiān)管的改革方向明顯。

　　2． 監(jiān)管理念從行業(yè)監(jiān)管轉向功能監(jiān)管，借鑒“雙峰”監(jiān)管模式，形成“一委一行兩會”新監(jiān)管體系，“超級央行”呼之欲出

　　分久必合，合久必分。監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，此次回歸混業(yè)監(jiān)管乃是大勢所趨。監(jiān)管理念變?yōu)榘凑战洜I業(yè)務性質劃分監(jiān)管對象，從行業(yè)監(jiān)管轉向功能監(jiān)管。在新業(yè)務、新產品涌現(xiàn)的今天，監(jiān)管應采取實質重于形式的原則，即按照經營業(yè)務性質劃分監(jiān)管對象。兩會合并能夠解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清、監(jiān)管交叉盲區(qū)等分業(yè)監(jiān)管的遺留問題。

　　相對應的“一行兩會”工作側重點將有所劃分：央行——宏觀審慎監(jiān)管，銀?！⒂^行為監(jiān)管，證監(jiān)會——證券市場監(jiān)管。中國人民銀行的職能新增了擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度；中國銀行保險監(jiān)督管理委員會主要職責則為，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩(wěn)定；對于證監(jiān)會，因為其機構監(jiān)管之外，監(jiān)管對象還包括上市公司和合格投資者，需要建立以信息披露為核心的制度來維護一個直接融資為主的證券市場公開、公平、公正。其監(jiān)管性質決定其與銀監(jiān)會、保監(jiān)會不同。未來，央行肩負多重職責，不僅需要制定并執(zhí)行貨幣政策，也會負責銀保行業(yè)的宏觀審慎規(guī)則制定，另外金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室在央行設立，這些均表明央行可能成為一個權力很大的“超級央行”。

　　未來證監(jiān)會的重要工作之一就是迎接“獨角獸”的歸來。2018年3月5日政府工作報告提出“支持優(yōu)質創(chuàng)新型企業(yè)上市融資”。證監(jiān)會針對生物科技、云計算、人工智能、高端制造4個行業(yè)中的“獨角獸”企業(yè)，開通“快速通道”，符合相關規(guī)定者可以實行即報即審，不用排隊，大概兩三個月就可以審完。目前證監(jiān)會回應，已專門成立關于新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式四新類企業(yè)創(chuàng)新型經濟業(yè)態(tài)的專家委員會。同時，證監(jiān)會稱“目前國內獨角獸企業(yè)中，約100家資產10億美元，20億美元的不超過50家，接下來準備分批推進A股上市”。

　　　　雙峰借鑒英國，證監(jiān)會獨立借鑒美國。央行行長周小川表示，中國金融監(jiān)管機構改革參考研究了英國“雙峰”監(jiān)管機制改革。金融危機改革后的英國“雙峰”監(jiān)管模式根據(jù)目標設置監(jiān)管機構和職能，分別由英格蘭銀行的貨幣政策委員會（MPC）、金融政策委員會（FPC）、審慎監(jiān)管委員會（PRC）以及獨立于英格蘭銀行的金融行為監(jiān)管局（FCA）負責物價穩(wěn)定、金融穩(wěn)定（宏觀審慎）、個體金融機構穩(wěn)?。ㄎ⒂^審慎）、消費者權益保護等不同目標，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白，彌補監(jiān)管短板，消除監(jiān)管套利；美國保留證監(jiān)會。一是因為美國證券市場復雜度高、規(guī)模龐大；而是因為券商不是系統(tǒng)重要性機構，經營本質也與銀行、保險有明顯差別。為了更好的服務實體經濟，證監(jiān)會有必要單獨設立。所以從國際經驗來看，證監(jiān)會獨立或不獨立均有案例，這與國家的資本市場根基有關。英國的資本市場更多基于外部力量支撐，屬于小國金融，而美國則是基于本國自身的經濟實力。我國的資本市場需服務于實體經濟，因此根基還是在自身，屬于與美國類似的大國金融。將證監(jiān)會獨立出來，有利于扎根并服務本國經濟。

　　金融穩(wěn)定委員會在“一行兩會”之上，起監(jiān)管協(xié)調之責。金融委為國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構。主要職責為1）落實黨中央、國務院關于金融工作的決策部署；2）審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃；3）統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調貨幣政策與金融監(jiān)管相關事項，統(tǒng)籌協(xié)調金融監(jiān)管重大事項，協(xié)調金融政策與相關財政政策、產業(yè)政策等；4）分析研判國際國內金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統(tǒng)性金融風險防范處置和維護金融穩(wěn)定重大政策；5）指導地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進行業(yè)務監(jiān)督和履職問責等。

　　　　3． 為何合并銀保，而證監(jiān)會獨立：防化風險，發(fā)展直接融資

　　一行三會體制下，為何唯獨合并銀保兩會？而讓證監(jiān)會維持獨立？原因包括以下幾點：

　　第一，銀行保險業(yè)務交叉嚴重，監(jiān)管機構重合度高，合并監(jiān)管有利于防范系統(tǒng)性金融風險。隨著金融業(yè)務的不斷發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管的弊端愈發(fā)凸顯?！皣畻l”推動下，保險業(yè)的資產配置范圍不斷擴大，與銀行之間的資金交流規(guī)模也日益擴大，業(yè)務交叉嚴重。在混業(yè)經營趨勢明顯的大背景下，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管已經無法滿足金融發(fā)展形勢的要求。同時，我國重要的系統(tǒng)性金融機構多分布在銀行和保險業(yè)，混業(yè)經營下的監(jiān)管缺失等問題容易滋生系統(tǒng)性金融風險，因此，兩者的合并監(jiān)管也符合防風險的政策要求。

　　　　第二，銀監(jiān)保監(jiān)監(jiān)管對象相似，監(jiān)管理念規(guī)則趨同，合并乃順應趨勢。銀監(jiān)會和保監(jiān)會的監(jiān)管對象都是金融機構，而證監(jiān)會的監(jiān)管對象不僅有金融機構，也包括上市公司和投資者。前兩者均基于資本約束監(jiān)管，且保險同時具備儲蓄屬性，因此兩者在監(jiān)管理念上具有相似性。而后者主要負責信息披露的真實性，對投資者和消費者的保護性質更多。保險業(yè)的監(jiān)管借鑒了銀行業(yè)監(jiān)管的很多規(guī)則。保險業(yè)中的“中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系”（“償二代”）就類似于銀行監(jiān)管中對銀行資本充足率的監(jiān)管要求，因而“償二代”又被視為保險業(yè)的“巴塞爾協(xié)議III”。銀監(jiān)會出臺的《流動性風險管理辦法（征求意見稿）》中對流動性匹配率指標則是將更早應用在保險業(yè)中的規(guī)則引入銀行業(yè)，用以糾正期限錯配問題。兩者監(jiān)管思路相近，規(guī)格趨同，因此合并乃順應趨勢。另一方面，從監(jiān)管能力上看，兩者的專業(yè)能力要求相近，而保險業(yè)在地方上的監(jiān)管人才匱乏問題尤為嚴重。從機構體量上看，銀監(jiān)會體量巨大，而保監(jiān)會除了省級分局外，僅有五家地市級分局，人員相對較少。因此銀保合并也有利于協(xié)調監(jiān)管人才力量，變外部溝通為內部協(xié)調，充分發(fā)揮監(jiān)管人才的專業(yè)能力，提高監(jiān)管效率。

　　　　第三，規(guī)范間接融資渠道，發(fā)展直接融資。銀行和保險的業(yè)務都屬于間接融資，證券屬于直接融資，目前我國間接融資占比過高，直接融資不足。不斷擴張的間接融資滋生了金融風險，也推高了實體的融資成本，不利于實體經濟的發(fā)展。2017年的全國金融會議中強調要把發(fā)展直接融資放在重要位置。將銀監(jiān)保監(jiān)合并，證監(jiān)獨立，有利于在規(guī)范間接融資的同時，更好地推動直接融資的發(fā)展，服務于經濟轉型的目標。