2008年金融危機(jī)十周年之際，中國(guó)對(duì)于防范金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”，終于祭出了重磅“利器”。

　　11月27日，央行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），完善對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

　　　　指導(dǎo)意見(jiàn)中提到，央行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)根據(jù)各行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，制定客觀定量、簡(jiǎn)單可比的標(biāo)準(zhǔn)，劃定參評(píng)機(jī)構(gòu)范圍。參評(píng)標(biāo)準(zhǔn)可采用金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模指標(biāo)，即所有參評(píng)機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量指標(biāo)，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)參評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

　　　　實(shí)際上，在此之前，我國(guó)并沒(méi)有類似于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)早在2011年就提出的全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）的概念和機(jī)構(gòu)名單，這也是我國(guó)金融監(jiān)管多年來(lái)一直在逐步探索的領(lǐng)域。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，意味著我國(guó)也要?jiǎng)?chuàng)建一份名單，這份名單將涵蓋中國(guó)金融領(lǐng)域規(guī)模較大、對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生重大影響的具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)。

　　一旦金融機(jī)構(gòu)被納入這份名單，對(duì)其主要產(chǎn)生兩方面顯著影響：

　　一是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)將會(huì)有額外的特別監(jiān)管要求，以增強(qiáng)其持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目擴(kuò)張，降低發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性；

　　二是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)要建立特別處置機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)主要是制定恢復(fù)計(jì)劃和處置計(jì)劃，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，同時(shí)防范“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)。

　　此外，值得注意的是，由于我國(guó)目前已有四家銀行（工農(nóng)中建四大行）被認(rèn)定為G-SIBs，以及【中國(guó)平安(601318)、股吧】被認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（G-SIIs），《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，當(dāng)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)同時(shí)也被認(rèn)定為國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)，原則上適用兩者之中較高的特別監(jiān)管要求。與此同時(shí)，明年有望出臺(tái)的金融控股公司監(jiān)管辦法也會(huì)圈定金控公司的范圍，對(duì)于經(jīng)認(rèn)定有系統(tǒng)重要性的金控公司，同樣適用本意見(jiàn)。

　　關(guān)鍵點(diǎn)一：與國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)接軌

　　2008年國(guó)際金融危機(jī)表明，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，在金融體系中居于重要地位，如果發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大不利影響，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，危機(jī)后有關(guān)國(guó)際組織和主要經(jīng)濟(jì)體已就系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管建立了相關(guān)制度安排。

　　央行相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從我國(guó)情況看，經(jīng)過(guò)近年來(lái)的快速發(fā)展，部分規(guī)模較大、復(fù)雜度較高的金融機(jī)構(gòu)因與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)度高而居于金融體系核心，對(duì)我國(guó)金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力具有重要影響。為此，迫切需要明確政策導(dǎo)向，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、監(jiān)管和處置作出制度性安排。

　　實(shí)際上，據(jù)了解，在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)27個(gè)成員國(guó)中，目前絕大部分國(guó)家已經(jīng)建立了本國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單和監(jiān)管辦法，我國(guó)在這方面的探索進(jìn)度相對(duì)較慢。因此，有銀行業(yè)分析師對(duì)券商中國(guó)記者表示，指導(dǎo)意見(jiàn)的頒布，不僅是出于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的考慮，也是重要的監(jiān)管制度補(bǔ)短板，與國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)接軌。

　　關(guān)鍵點(diǎn)二：證券、其他類型機(jī)構(gòu)也將納入名單

　　為建立我國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單，《指導(dǎo)意見(jiàn)》從機(jī)構(gòu)范圍界定、明確名單評(píng)估流程和評(píng)估方法等方面做出了相應(yīng)安排。

　　根據(jù)安排，我國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)涵蓋了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)，以及國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱金融委）認(rèn)定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。例如，此前外媒就多次報(bào)道，螞蟻金服等金融科技“巨頭”有望被納入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單。

　　值得注意的是，在國(guó)際現(xiàn)行的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定中，基本僅包含銀行、保險(xiǎn)這兩類金融機(jī)構(gòu)，但將證券業(yè)、從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)納入并沒(méi)有先例。因此，如何設(shè)定針對(duì)證券業(yè)、從事金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，以及針對(duì)這兩類機(jī)構(gòu)如何設(shè)定特別監(jiān)管要求和特別處置機(jī)制備受外界關(guān)注，不過(guò)，這需要下一步出臺(tái)細(xì)則予以明確。

　　對(duì)于上述金融領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》設(shè)定了參評(píng)機(jī)構(gòu)的范圍標(biāo)準(zhǔn)：

　　一是可采用金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模指標(biāo)，即所有參評(píng)機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；

　　二是可采用金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量指標(biāo)，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)參評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

　　券商中國(guó)記者梳理發(fā)現(xiàn)，確定好參評(píng)機(jī)構(gòu)范圍后，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單的確認(rèn)將經(jīng)過(guò)以下幾大流程：

　　1、采用指標(biāo)法識(shí)別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，確定定量評(píng)估指標(biāo)和評(píng)分方法，制作數(shù)據(jù)收集模板，向參評(píng)機(jī)構(gòu)收集評(píng)估所需數(shù)據(jù)，參評(píng)機(jī)構(gòu)于每年6月底之前填寫(xiě)并提交上一會(huì)計(jì)年度數(shù)據(jù)。

　　其中，評(píng)估指標(biāo)主要衡量系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的潛在影響，包括機(jī)構(gòu)規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、復(fù)雜性、可替代性、資產(chǎn)變現(xiàn)等一級(jí)指標(biāo)。監(jiān)管部門也會(huì)根據(jù)各行業(yè)特點(diǎn)設(shè)置二級(jí)指標(biāo)及相應(yīng)權(quán)重。

　　2、計(jì)算各參評(píng)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性得分，確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定分?jǐn)?shù)閾值，形成系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)初始名單。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，除另行規(guī)定計(jì)算方法的情形外，每一參評(píng)機(jī)構(gòu)具體指標(biāo)值占全部參評(píng)機(jī)構(gòu)該指標(biāo)總和的比重與該指標(biāo)相應(yīng)權(quán)重的乘積之和，即為該參評(píng)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性得分。

　　3、結(jié)合其他定量和定性分析作出監(jiān)管判斷，確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定分?jǐn)?shù)閾值，形成系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)初始名單。

　　需要說(shuō)明的是，初始名單中可以并不全是高于認(rèn)定分?jǐn)?shù)閾值的機(jī)構(gòu)。監(jiān)管部門可以提出將系統(tǒng)重要性得分低于閾值的金融機(jī)構(gòu)加入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。必要時(shí)，按系統(tǒng)重要性得分對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)分組，實(shí)行差異化監(jiān)管。

　　4、金融委確定并公布系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)最終名單，由央行和相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布。

　　由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估每年開(kāi)展一次，因此每年中，有兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)比較關(guān)鍵：

　　一是每年6月底前，參評(píng)金融機(jī)構(gòu)要將評(píng)估所需的數(shù)據(jù)提交；

　　二是每年8月底前，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)初始名單、相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)填報(bào)的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議及依據(jù)要提交金融委審議。

　　此外，金融委每三年對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估流程和方法進(jìn)行審議，并進(jìn)行必要調(diào)整與完善。

　　關(guān)鍵點(diǎn)三：納入名單的機(jī)構(gòu)會(huì)有額外的附加資本和杠桿率要求

　　一旦被納入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，則意味著要身上的“擔(dān)子”將更重，不僅要接受更為嚴(yán)格的特別監(jiān)管要求，在日常經(jīng)營(yíng)中避免盲目擴(kuò)張；也要以防萬(wàn)一，制定的特別處置機(jī)制，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，防范“大而不能倒”的問(wèn)題。

　　其中，在特別監(jiān)管要求方面，主要體現(xiàn)在附加監(jiān)管要求、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息系統(tǒng)四方面。

　　尤其是根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，附加監(jiān)管要求主要表現(xiàn)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在最低資本要求、儲(chǔ)備資本和逆周期資本要求之外，還會(huì)有額外的附加資本要求和杠桿率要求。必要時(shí)，也會(huì)按照差異化監(jiān)管的思路，對(duì)高得分組別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等其他附加監(jiān)管要求。

　　除了特別監(jiān)管要求外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)還確定了分工明確的審慎監(jiān)管。具體來(lái)說(shuō)：

　　1、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)依法對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施日常微觀審慎監(jiān)管。

　　2、財(cái)政部按規(guī)定對(duì)開(kāi)發(fā)性銀行、政策性銀行及其開(kāi)發(fā)性、政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

　　3、“一行兩會(huì)”定期對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和壓力測(cè)試，并根據(jù)壓力測(cè)試結(jié)果視情對(duì)其提出額外的監(jiān)管要求或采取相應(yīng)監(jiān)管措施。

　　4、央行基于對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，可建議相關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)存在違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則或威脅金融穩(wěn)定的，央行可向該機(jī)構(gòu)直接作出風(fēng)險(xiǎn)提示。

　　關(guān)鍵點(diǎn)四：入選的股份行等中小銀行資本補(bǔ)充壓力將加大

　　從國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)看，以G-SIBs為例，一旦銀行入選，同樣會(huì)對(duì)其有附加資本要求、杠桿率，甚至是信息披露、授信集中度等一系列具體而詳細(xì)的特別監(jiān)管要求。

　　【中國(guó)銀行(601988)、股吧】國(guó)際金融研究所研究員熊啟躍就對(duì)券商中國(guó)記者表示，相比于G-SIBs，《指導(dǎo)意見(jiàn)》屬于一個(gè)宏觀政策框架，更多的監(jiān)管要求和操作細(xì)節(jié)需要未來(lái)的實(shí)施細(xì)則中加以明確。以附加資本要求為例，巴塞爾委員會(huì)對(duì)入選的G-SIBs按最終得分劃定了五級(jí)，不同等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的附加資本要求（從1%到3.5%不等），預(yù)計(jì)我國(guó)也會(huì)借鑒這種方式設(shè)定分級(jí)附加資本要求。

　　“從其它國(guó)家實(shí)施的國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）監(jiān)管要求看，一般情況下，D-SIBs的附加資本要求會(huì)比G-SIBs低，預(yù)計(jì)我國(guó)也會(huì)如此?！毙軉④S說(shuō)，不過(guò)，即便如此，由于當(dāng)前我國(guó)銀行業(yè)普遍資本緊缺，一旦入選系統(tǒng)重要性銀行，還是會(huì)加重銀行的資本補(bǔ)充壓力，特別是對(duì)部分股份行等中小銀行。

　　不過(guò)，央行相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，雖然系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足更為嚴(yán)格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會(huì)面臨更高的合規(guī)成本，但從這些機(jī)構(gòu)在金融體系所處地位來(lái)看，理應(yīng)受到與其系統(tǒng)重要性程度相一致的監(jiān)管。同時(shí)，央行會(huì)同相關(guān)部門在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)將考慮我國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過(guò)渡期安排，避免短期內(nèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成沖擊。

　　此外，熊啟躍預(yù)計(jì)，借鑒國(guó)際監(jiān)管辦法，未來(lái)我國(guó)也有可能研究出臺(tái)針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的逆周期資本緩沖相關(guān)政策，這無(wú)疑會(huì)對(duì)包括銀行等機(jī)構(gòu)的資本充足情況提出更高要求。

　　關(guān)鍵點(diǎn)五：金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)先以自救為主

　　如果說(shuō)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)設(shè)定額外監(jiān)管要求，是為了約束其日常經(jīng)營(yíng)行為，那么設(shè)置特別處置機(jī)制則是以防萬(wàn)一的應(yīng)急方案，以確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　特別處置機(jī)制重要包括恢復(fù)計(jì)劃和處置計(jì)劃?；謴?fù)計(jì)劃旨在確保在極端壓力情景下，金融機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)采取相關(guān)措施恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。處置計(jì)劃旨在通過(guò)預(yù)先制定的處置方案（類似于“生前遺囑”），確保機(jī)構(gòu)在陷入實(shí)質(zhì)性財(cái)務(wù)困難或無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)時(shí)，能夠得到快速有序處置，并在處置過(guò)程中維持關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，央行牽頭銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及財(cái)政部等其他相關(guān)單位組建危機(jī)管理小組，負(fù)責(zé)建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別處置機(jī)制，推動(dòng)恢復(fù)和處置計(jì)劃的制定，開(kāi)展可處置性評(píng)估，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生兼并、收購(gòu)、重組等重大變化的，危機(jī)管理小組要及時(shí)評(píng)估其可處置性的變化情況。一旦系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)批準(zhǔn)，由央行會(huì)同相關(guān)部門成立風(fēng)險(xiǎn)處置工作小組，進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處置。

　　此外，值得注意的是，特別處置機(jī)制最重要的原則是要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，以自救為主，盡量避免最終由納稅人“買單”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》就明確，依據(jù)恢復(fù)和處置計(jì)劃，在處置資金使用順序上，首先使用金融機(jī)構(gòu)自有資產(chǎn)或市場(chǎng)化渠道籌集資金開(kāi)展自救；上述措施不能化解風(fēng)險(xiǎn)的，相應(yīng)行業(yè)保障基金可以依法提供流動(dòng)性支持或救助；如上述措施均無(wú)法化解風(fēng)險(xiǎn)，在可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、危及金融體系穩(wěn)定時(shí)，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)可以向央行申請(qǐng)有前置條件的、應(yīng)急性流動(dòng)性支持或救助，必要時(shí)，由央行會(huì)同有關(guān)部門審核并按程序報(bào)批后實(shí)施。

　　不過(guò)，亦有分析人士表示，除了對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)制定特別處置機(jī)制外，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)處置法律框架也亟待完善。以銀行處置為例，現(xiàn)行的法律法規(guī)只是明確了央行牽頭處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、銀保監(jiān)會(huì)決定接管、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織等職責(zé)，但未對(duì)接管的條件、時(shí)間、程序、方法、法律后果等問(wèn)題作出具體規(guī)定。此外，處置工具也有待完善，對(duì)于以資本工具以外的債務(wù)工具進(jìn)行減記或轉(zhuǎn)股等處置權(quán)力和工具，缺乏明確的法律依舊。