從嚴(yán)打擊財(cái)務(wù)造假行為、修復(fù)市場生態(tài)已到關(guān)鍵時(shí)刻，全國人大代表、深交所理事長王建軍連續(xù)三年提交的議案都和加快修改刑法打擊欺詐發(fā)行相關(guān)。

　　今年的議案，他建言將欺詐發(fā)行罪調(diào)整納入“金融詐騙罪”范疇，將最高刑提至無期徒刑；他提出要提高罰金額度，拓寬該罪規(guī)制范圍，明確“關(guān)鍵少數(shù)”刑事責(zé)任；他建議提高罰金數(shù)額，從“非法募集資金金額1%以上5%以下”提高至“非法募集資金金額20%以上1倍以下。

　　這已經(jīng)成為了業(yè)內(nèi)共識，多位代表委員和市場人士表示，亟需修訂刑法，通過法律的力量重申資本市場監(jiān)管紅線所在，尤其在注冊制改革將向全市場推行的背景下，需增強(qiáng)“立體追責(zé)”體系的威懾力，讓造假者付出慘痛代價(jià)，助力形成發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)不敢造假、不能造假的市場生態(tài)，護(hù)航注冊制改革。

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　　連續(xù)三年聚焦欺詐發(fā)行

　　王建軍多年來呼吁加大欺詐發(fā)行刑罰力度，體現(xiàn)出證券市場造假者的“恨之切”。

　　早在2018年當(dāng)選全國人大代表之初，王建軍就提出了《修改刑法，加重欺詐發(fā)行犯罪刑罰力度的議案》；第二年，也就是2019年，王建軍再遞交了《修改刑法，將欺詐發(fā)行犯罪刑期增至無期，重罰參與合謀的中介機(jī)構(gòu)的議案》；今年，王建軍繼續(xù)聚焦欺詐發(fā)行，《關(guān)于加快修改刑法，使欺詐發(fā)行可判無期徒刑，保障注冊制改革的議案》。

　　縱觀這三篇議案，“變”和“不變”貫徹其中。“變”的是字?jǐn)?shù)越來越長，從嚴(yán)懲發(fā)行人到重罰合謀的中介機(jī)構(gòu)，再到為資本市場改革護(hù)航，建議理由越來越充分，參照案例和法典越來越詳實(shí)，建言內(nèi)容越來越貼近證券市場改革方向，出發(fā)點(diǎn)越來越契合市場和投資者利益根本。

　　“不變”的是打擊欺詐發(fā)行的初衷，對造假者的零容忍態(tài)度和加大證券違法違規(guī)成本的決心。尤其是在注冊制實(shí)行前端市場化準(zhǔn)入的改革背景下，如果對欺詐發(fā)行犯罪處罰力度不夠，可能導(dǎo)致該類案件數(shù)量進(jìn)一步上升，影響改革成效，阻礙改革進(jìn)程。作為深交所的掌門人，王建軍呼吁修法的心聲愈加迫切。

　　多年處在監(jiān)管之位，王建軍清楚知道營造資本市場良好生態(tài)的重要性。真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的披露信息是證券市場健康有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，上市公司不說假話、不做假賬、真實(shí)披露是最基本底線，欺詐發(fā)行行為，是以損害多數(shù)人利益為代價(jià)，為少數(shù)人換取不義之財(cái)，是資本市場上的掠奪，是對普通投資者的侵害，必須堅(jiān)決清除害群之馬，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

　　特別是在資本市場全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，只有補(bǔ)齊市場短板，讓市場參與各方在“民行刑”的法律體系下有了敬畏心，才能讓各方歸位盡責(zé)，自覺維護(hù)市場秩序，遵守市場紀(jì)律。今年以來，監(jiān)管多次強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)打擊欺詐發(fā)行，讓王建軍的議案更加凸顯其重要性。過去一個月，金融委會議多次點(diǎn)名“資本市場違法違規(guī)”，表示要對造假的上市公司、中介機(jī)構(gòu)與個人堅(jiān)決徹查，嚴(yán)肅處理；證監(jiān)會主席易會滿也在“5·15全國投資者保護(hù)宣傳日”活動上表示，證監(jiān)會近期集中力量查辦了一批市場關(guān)注度高、影響惡劣的重大財(cái)務(wù)造假案件，立案調(diào)查了多起涉嫌信息披露違法違規(guī)的上市企業(yè)。

　　出重拳、用重典打擊欺詐發(fā)行已成為共識。

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　　欺詐發(fā)行者，最高應(yīng)處無期徒刑

　　3月1日實(shí)施的新證券法大幅提高了欺詐發(fā)行的違法成本，相比之前60萬的頂格懲處，千萬級別的罰款大幅提高了違法成本，讓試圖通過講故事、造假賬來欺騙投資者的造假者忌憚，但刑罰方面對于造假者的處罰還是太輕，刑法上欺詐發(fā)行罪被納入“妨害對公司、企業(yè)管理秩序罪”范疇，最高刑期僅有5年，明顯與其社會危害性不相匹配。

　　王建軍指出，現(xiàn)行刑法將欺詐發(fā)行罪放置在第三章第三節(jié)“妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪”，但實(shí)際上納入該章第五節(jié)“金融詐騙罪”更準(zhǔn)確。第一，從第三節(jié)的規(guī)制邏輯看，該節(jié)旨在打擊企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營、清算過程中妨害企業(yè)管理秩序的行為，比如虛假出資、虛假破產(chǎn)、徇私舞弊低價(jià)折價(jià)出售國有資產(chǎn)等，強(qiáng)調(diào)對企業(yè)利益、債權(quán)人利益和國家利益的保護(hù)，而欺詐發(fā)行直接涉及不特定多數(shù)人和社會公共利益，超出了第三節(jié)規(guī)制范疇。第二，從危害程度看，第三節(jié)其他犯罪行為由于影響范圍相對確定，社會危害性相對較小，欺詐發(fā)行是典型的涉眾型犯罪，波及面廣，受害人數(shù)多，危害性不可同日而語。第三，從行為性質(zhì)看，欺詐發(fā)行還是典型意義的詐騙。發(fā)行人采用粉飾報(bào)表、虛構(gòu)業(yè)績的方法騙取投資者信任，非法占有投資者錢財(cái)，符合金融詐騙罪基本特征。

　　同時(shí)，刑法中關(guān)于欺詐發(fā)行的刑期設(shè)置過低。第一，從危害后果看，欺詐發(fā)行案件涉眾性強(qiáng)、影響惡劣，比起集資詐騙有過之而無不及。按“罪刑相當(dāng)、罰當(dāng)其過”的原則，最高5年的刑期設(shè)置明顯偏低，沒有讓違法者付出應(yīng)有代價(jià)，難以起到懲治、震懾和防范該類犯罪的效果。第二，從法律責(zé)任的梯級看，欺詐發(fā)行、市場操縱和內(nèi)幕交易都是資本市場常見的違法行為，其中欺詐發(fā)行最為嚴(yán)重，應(yīng)對標(biāo)最嚴(yán)厲的處罰量刑?，F(xiàn)行刑法規(guī)定的操縱市場罪和內(nèi)幕交易罪的最高刑期均達(dá)到10年，欺詐發(fā)行的刑期上限應(yīng)在10年以上，并拉開梯度。第三，從境外市場實(shí)踐看，美國規(guī)定的欺詐發(fā)行最高刑期為20年，2005年世通公司CEO因欺詐、內(nèi)幕交易等數(shù)罪并罰獲刑25年 ；臺灣地區(qū)規(guī)定的最高刑期為15年，均遠(yuǎn)高于我國刑法現(xiàn)行規(guī)定。

　　“不僅刑期設(shè)置不合理，刑法第160條規(guī)定的募集資金1%以上5%以下的罰金標(biāo)準(zhǔn)，也明顯偏低?！蓖踅ㄜ姀?qiáng)調(diào)，一方面，在當(dāng)前市場的融資規(guī)模下，罰金數(shù)額與違法收益嚴(yán)重不對稱，罰金刑無法發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防和制裁功能；另一方面，該標(biāo)準(zhǔn)已顯著低于新證券法就欺詐發(fā)行設(shè)定的行政罰款標(biāo)準(zhǔn)，刑事處罰應(yīng)有的嚴(yán)厲性難以彰顯。

　　王建軍還提出，現(xiàn)行刑法中關(guān)于欺詐發(fā)行罪的規(guī)制范圍偏窄。修訂后的證券法增加存托憑證作為法定證券，并將資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品納入調(diào)整范圍?，F(xiàn)行刑法第160條僅列舉股票、債券，無法涵蓋證券法新增證券品種以及資本市場未來可能出現(xiàn)的其他證券品種，有必要拓展規(guī)制范圍，避免留下法律漏洞。

　　針對上市公司的“關(guān)鍵少數(shù)”，王建軍建議強(qiáng)化對“關(guān)鍵少數(shù)”的刑事打擊力度。證券法此次修訂特別加強(qiáng)了控股股東、實(shí)控人在欺詐發(fā)行中的法律責(zé)任，比如規(guī)定組織、指使從事欺詐發(fā)行的最高可處2000萬元罰款，明確民事過錯推定、連帶賠償?shù)取Ｋ赋?，要進(jìn)一步提高控股股東、實(shí)控人的違法成本，強(qiáng)化精準(zhǔn)打擊，建議刑法明確組織、指使欺詐發(fā)行的刑事責(zé)任，從刑罰方面加大震懾。

　　鑒于此，王建軍建議將刑法第160條從第三節(jié)移至第五節(jié)“集資詐騙罪”之后，作為第193條“欺詐發(fā)行股票、債券等證券罪。具體來看，法律條文應(yīng)明確，在招股說明書、認(rèn)股書、公司或者企業(yè)債券募集辦法等證券發(fā)行文件中隱瞞重要事實(shí)或者編造重大虛假內(nèi)容，發(fā)行股票或者公司、企業(yè)債券等證券，數(shù)額較大、后果嚴(yán)重的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處5年以上10年以下有期徒刑；數(shù)額特別巨大、后果特別嚴(yán)重，且存在其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。

　　控股股東、實(shí)際控制人組織、指使實(shí)施前款行為的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處5年以上10年以下有期徒刑；數(shù)額特別巨大、后果特別嚴(yán)重，且存在其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。

　　犯上述第一款、第二款罪的，并處非法募集資金金額20%以上1倍以下罰金。單位犯罪的，同時(shí)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照第一款的規(guī)定處罰。

　　一位券商投行人士指出，在對造假企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)懲的同時(shí)，確實(shí)有必要加大對公司財(cái)報(bào)審計(jì)機(jī)構(gòu)、上市公司 “關(guān)鍵少數(shù)”的責(zé)任追究力度。上市公司財(cái)務(wù)造假，和部分保薦承銷、審計(jì)評估、法律服務(wù)等中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員喪失職業(yè)操守，沒有發(fā)揮好“看門人”作用有關(guān)，也和實(shí)控人、董監(jiān)高缺乏敬畏“上市”意識，未壓實(shí)合規(guī)責(zé)任有關(guān)，只有用嚴(yán)峻立法形成震懾，才能讓市場參與各方講真話、做真賬，嚴(yán)格按照規(guī)定信息披露，不觸碰財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行的高壓線，做讓投資者看得見、看得清上市公司。

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　　注冊制改革需強(qiáng)大的刑法懲處保駕護(hù)航

　　證監(jiān)會近日公布了對康美藥業(yè)的行政處罰書，因造假欺詐，康美藥業(yè)領(lǐng)了60萬元罰款，6名主要責(zé)任人被采取了10年至終身證券市場禁入措施。因康美藥業(yè)違法行為發(fā)生在新證券法施行前，所以60萬元罰款已是法律規(guī)定的上限，證監(jiān)會只能在法定范圍內(nèi)追責(zé)。目前，證監(jiān)會已將康美藥業(yè)及相關(guān)人員涉嫌犯罪行為移送司法機(jī)關(guān)，這時(shí)就需要發(fā)揮刑事追責(zé)的效能，加大造假者的懲處力度。

　　“作為嚴(yán)懲重罰的重要一環(huán)，刑事追責(zé)有必要應(yīng)需而變、應(yīng)勢而變，發(fā)揮更大作用?！蓖踅ㄜ娭赋觯环矫?，證券發(fā)行注冊制已作為一項(xiàng)資本市場基礎(chǔ)性制度寫入新證券法。在科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板先行先試的基礎(chǔ)上，注冊制改革將向全市場推行，迫切需要加大刑法制度供給。尤其是注冊制實(shí)行前端市場化準(zhǔn)入，對便利企業(yè)融資，提升市場活躍度大有裨益，但如果對欺詐發(fā)行犯罪處罰力度不夠，可能導(dǎo)致該類案件數(shù)量進(jìn)一步上升，影響改革成效，阻礙改革進(jìn)程，影響資本市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

　　另一方面，新證券法全面完善了欺詐發(fā)行的行政責(zé)任和民事責(zé)任，包括提高行政罰沒款金額，確立“責(zé)令回購”“先行賠付”以及證券集體訴訟制度等，刑罰過輕的問題更加突出，短板亟待補(bǔ)齊。此外，新證券法還拓寬了證券品種范圍，也需要刑法予以配套完善。

　　這得到了不少代表委員的贊同。全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉認(rèn)為，現(xiàn)行刑法規(guī)定不能完全反映出證券犯罪的社會危害性、刑事處罰力度不夠，也未能與證券法規(guī)定的行政處罰責(zé)任相匹配，制約了股票發(fā)行制度市場化改革和資本市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展。法律面前應(yīng)當(dāng)人人平等，而不應(yīng)嚴(yán)懲草根犯罪，卻對高智商犯罪網(wǎng)開一面。如果普通的盜竊、詐騙犯罪披上欺詐發(fā)行的外衣，就可得到減免刑罰的結(jié)果，法律的平等性和公正性將會遭到嚴(yán)重破壞。

　　全國人大代表、回天新材(14.71 -0.47%,診股)董事長章鋒指出，注冊制實(shí)施之后，需要更專業(yè)更有辨識力的投資者，而允許更多的企業(yè)上市，同時(shí)就需要加強(qiáng)過程監(jiān)管，解決資本市場違法成本過低的問題，探索完善與注冊制相適應(yīng)的欺詐發(fā)行刑罰力度等制度。王建軍的議案與其他資本市場相關(guān)制度修改一樣，都有利于進(jìn)一步加大法治供給，提升資本市場法治化水平，有利于推進(jìn)資本市場法治化建設(shè)和創(chuàng)新改革這一長期系統(tǒng)性工程的進(jìn)程。

　　“修改刑法加重欺詐發(fā)行刑罰力度有廣泛的群眾基礎(chǔ)呼求?！比珖舜蟠怼刹牧?23.80 -1.04%,診股)副總經(jīng)理司留啟指出，國內(nèi)造假成本太低，以美國資本市場為例，造假的利益相關(guān)者將面臨天價(jià)索賠，直接關(guān)聯(lián)方甚至面臨刑事處罰。美國高昂的造假處罰也是上市公司不敢造假的原因，因此在注冊制逐步推行的中國資本市場，完善信披制度和退市制度是必由之路。